Россия: продолжатель или правопреемник СССР?

Черниченко С.В.
Доктор юридических наук, директор Центра международного права и гуманитарных проблем Дипломатической академии МИД России, член Постоянной Палаты Третейского Суда в Гааге.

«Международное право», 2001, №3, с.35

1

Поставленный вопрос относится в значительной степени к тому, как следует рассматривать Россию в сфере межгосударственных отношений. У нас на официальном и неофициальном уровнях довольно часто смешивают понятия «продолжатель» и «правопреемник». В международном праве «продолжательство» обозначают термином «континуитет». Он употребляется в отношении двух явлений: непрерывности государства как субъекта международного права, и непрерывности международных обязательств государства, в первую очередь договорных. Во втором случае речь идет о сохранении международных обязательств в случае исчезновения одного государства и появления на его месте другого или других государств, т.е. об автоматическом переходе таких обязательств от одного государства к другому (или другим).

Интерес представляет первый случай — непрерывность государства как субъекта международного права. Обычно никаких проблем в этом плане не возникает, если государственность данного народа существует длительный период. Испания времен Филиппа II, Франкистская Испания и нынешняя монархическая Испания — это один и тот же субъект международного права. Может меняться политика государства, его структура и т.п., но как участник межгосударственных отношений, носитель прав и обязанностей, вытекающих из распространения на него норм международного права, оно продолжает существовать. Проблема континуитета может возникнуть в некоторых чрезвычайных ситуациях, например, в случае временной гибели государства как социального организма в результате оккупации его территории, отделения от него каких-то частей и образования на них новых государств. Сами по себе социальные потрясения в обществе, коренная ломка социально-экономических и политических структур не означают автоматического исчезновения государства как субъекта международного права.

2

Континуитет (продолжательство) государства и правопреемство государств — разные явления. Континуитет — непрерывность существования государства как субъекта международного права даже в случае временного его исчезновения как социального организма (например, в результате временной оккупации его территории, как это произошло с Польшей в период 1939-1945 г.г.).

Правопреемство как таковое — переход прав и обязанностей от одного субъекта права к другому. Правопреемством в международном праве называется переход прав и обязанностей от одного субъекта международного права к другому субъекту, обычно — от государства к государству. Правопреемство возможно в том случае, если есть определенная общность между государством-предшественником и государством-правопреемником — территории, население, собственность и т. п. Эту общность иногда называют идентичностью. Она может быть относительно полной или частичной. Например, при распаде Чехословакии одну часть ее территории и граждан «унаследовала» Чехия, другую — Словакия. Континуитет, в отличие от идентичности, не может быть частичным. Он либо есть, либо отсутствует.

Нельзя быть одновременно частично правопреемником по отношению к какому-либо государству и частично продолжателем. Нельзя быть наследником по отношению к самому себе. Наследник и наследодатель — это разные лица. К этому следует добавить и то, что нет универсального автоматического правопреемства. Государство-правопреемник в принципе самостоятельно решает, какие международные обязательства государства-предшественника для себя сохранить и от каких отказаться. Исключение составляют лишь некоторые обязательства (например, договорные обязательства, касающиеся государственных границ, особых территориальных режимов и т.д.). Автоматизм в большей степени существует в сфере так называемого внутреннего правопреемства, в отношении территории, населения, архивов.

3

Приведенные выше общие рассуждения были необходимы для того, чтобы ответить на заданный нами вопрос: является ли Россия правопреемником или продолжателем Советского Союза? Жизнь на него ответила.

Бывшие союзные республики, Европейский Союз и ООН признали, что Россия — продолжатель членства Советского Союза в ООН и, в частности, в Совете Безопасности, а также в других международных организациях. В Законе о международных договорах Российской Федерации (ст.3) сказано, что он распространяется на договоры, в которых Россия участвует как продолжатель СССР. Если бы Россия была правопреемником СССР, она не могла бы в порядке автоматического правопреемства, как Украина и Белоруссия, «унаследовать» место в ООН, так как РСФСР не была членом ООН. Россию пришлось бы принимать в члены ООН и, кроме того, необходимо было бы вносить поправку в Устав ООН, предусматривающую, что Россия, новый субъект международного права, должна занять место СССР в Совете Безопасности. Это неизбежно породило бы ряд юридических трудностей. Россия продолжила членство СССР в Совете Безопасности как тот же самый субъект международного права, сменивший свое наименование, и от которого отделились некоторые части.

Таким образом, она уже не может в каких-либо сферах межгосударственных отношений рассматриваться как правопреемник СССР. Некоторые международные обязательства бывшего СССР не могли сохранить для России силу или претерпели изменения в связи с тем, что они относились к тем частям его территории, которые отделились. От других можно было бы отказаться, ссылаясь на коренные изменения обстоятельств, на неизменность которых они были рассчитаны (так называемая доктрина rebus sic stantibus). Но основная масса обязательств субъекта международного права, именовавшегося СССР, сохранила для России свою силу, поскольку она — тот же самый субъект.

4

Возникает вопрос, как совместить сказанное выше с Минским соглашением от 8 декабря 1991 г., в котором говорилось, что Союз Советских Социалистических республик прекращает свое существование как субъект международного права и геополитическая реальность. Более того, еще 4 декабря 1991 г. девять республик СССР подписали Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза, в котором СССР объявляется государством-предшественником, а все союзные республики — государствами-правопреемниками.

В дальнейшем было заключено еще три соглашения между большинством бывших союзных республик. Соглашение о дополнениях к Договору о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 13 марта 1992 г., Соглашение глав государств СНГ о собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 30 декабря 1991 г. и Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г.

Соглашение от 13 марта 1992г. подтвердило обязательства, вытекающие из Договора 1991 г. В Соглашениях от 30 декабря 1991 г. и от 6 июля 1992 г. повторяется положение Минского соглашения о прекращении существования СССР как субъекта международного права. Кроме того, в Соглашении от 6 июля 1992 г. Российская Федерация вновь названа правопреемником СССР. Однако в Указе Президента Российской Федерации «О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом» от 8 февраля 1993 г., содержащем ссылку на Соглашение от 6 июля 1992г., говорится, что Российская Федерация как продолжатель СССР принимает на себя все права на недвижимую и движимую собственность бывшего СССР, находящуюся за рубежом. Создается впечатление, что Россия может в одних вопросах рассматриваться как продолжатель СССР, а в других — как правопреемник.

5

В действительности противоречивые формулировки указанных правовых актов свидетельствуют о том, что в периоды радикальных социальных изменений нередко пренебрегают точностью юридических дефиниций в угоду политическим соображениям и даже эмоциям, не предвидя последствий допущенных неточностей. Если Россия была признана международным сообществом в качестве продолжателя СССР, т.е. тем же самым субъектом международного права, она не может в каком-то отношении рассматриваться как некий новый субъект международного права, правопреемник бывшего СССР. Положение Минского соглашения, повторенное потом в соглашениях от 30 декабря 1991 г. и от 6 июля 1992 г. о том, что СССР прекращает свое существование как субъект международного права, в свете хотя бы продолжения Россией членства СССР в Совете Безопасности, должно толковаться как указывающее лишь на изменение организационной, территориальной, а также социальной структуры и наименования субъекта международного права, называвшегося СССР, а не на исчезновение этого субъекта.

Ряд положений Договора от 4 декабря 1991г. выглядит просто нелепым с юридической точки зрения. Договор не является международным. Он был заключен между юридически еще существовавшим СССР и союзными республиками, между федераций и ее частями. Поскольку СССР еще существовал, его никак нельзя было считать государством-предшественником, а членов федерации, его подписавших — правопреемниками. Просто речь шла о распределении долгов и активов федерации между членами федерации. В связи с этим непонятной выглядит ссылка в преамбуле Договора на принципы международного права и Венскую конвенцию 1983 г. о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов (и потому, что Договор не является международным, и потому, что по своему существу он не относится к правопреемству). Помимо всего прочего, Венская конвенция в силу не вступила.

Бессмысленным представляется также определение правопреемства, приведенное в пункте «в» статьи 1-ой Договора, согласно которому правопреемство государств означает смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории. Во-первых, это определение является слишком узким. Во-вторых, оно заимствовано из Венской конвенции 1983 г. к данной ситуации не относящейся. В-третьих, нельзя было говорить о смене ответственности за международные отношения субъектов федерации, поскольку СССР еще не прекратил своего существования.

Распределение внешнего государственного долга и активов СССР, предусмотренное Договором от 4 декабря 1991 г., было подтверждено уже на международно-правовой основе после ликвидации СССР Соглашением от 13 марта 1992 г. Здесь никаких проблем, связанных с континуитетом России, не возникает. Не создает проблем в этом отношении и Соглашение от 30 декабря 1991 г. Однако включение России в перечень государств-правопреемников СССР в Соглашении от 6 июля 1992 г. вызывает возражения по изложенным выше причинам. Это подтверждает и уже упоминавшийся Указ Президента от 8 февраля 1993 г., в котором Россия вновь названа продолжателем СССР. Единственный вывод практического характера, который можно сделать на основе анализа упомянутых документов (Договора и Соглашения), заключается в том, что все они могли бы быть приняты без каких-либо ссылок на правопреемство и прекращение существования СССР как субъекта международного права. Соответствующие их положения, очевидно, следует просто игнорировать как юридическую нелепость, противоречащую реальностям межгосударственных отношений.

6

Исходя из сказанного, можно утверждать, что Российская империя, РСФСР, СССР и Российская Федерация — один и тот же участник межгосударственных отношений, один и тот же субъект международного права, не прекращавший своего существования, непрерывный.

Во внутригосударственной сфере отношения складываются иначе. Радикальные изменения в обществе, влекущие за собой ломку политических структур (то, что обычно называется социальной революцией), приводят к гибели государства как субъекта внутригосударственного права и появлению на его месте нового государства, нового субъекта внутригосударственного права. Иногда этот процесс затягивается и установить момент гибели прежнего государства и возникновения нового трудно. Во всяком случае, одним из характерных признаков исчезновения старого и появления нового государства может быть изменение отношения государства и армии. В принципе, либо создается новая армия, обязанная защищать новое государство, либо часть старой армии присягает на верность новому государству (такая ситуация встречается в случае гражданской войны). Естественно, гибель одного государства как социального организма и личности в юридическом смысле и замена его другим во внутригосударственной сфере влечет за собой постановку вопроса о правопреемстве (например, в отношении долгов, не выплаченных гражданам и т.п.). Вместе с тем, плавные, эволюционные социальные изменения и постепенное реформирование политических институтов, как правило, не приводят к возникновению проблемы правопреемства между старым и новым государствами как субъектами внутригосударственного права, поскольку по крайней мере внешне, формально-юридически, новое государство не появляется, а продолжает существовать старое.